Les opérations de maintien de la paix constituent un outil indispensable dans la mission de l’ONU au monde entier. Aujourd’hui, les casques bleus sont confrontés à un environnement opérationnel qui n’est plus le même qu’à leurs débuts. Cette évolution nécessite une adaptation des missions à ce nouveau contexte, mais ne remet pas en question l’importance des forces de l’ONU pour le maintien de la paix.
« Le Conseil de sécurité, notant que la situation actuelle concernant Chypre est de nature à menacer la paix et la sécurité internationale et peut encore empirer à moins que de nouvelles mesures ne soient prises rapidement pour maintenir la paix et pour rechercher une solution durable, (….) 4. Recommande la création, avec le consentement du gouvernement chypriote, d’une Force des Nations unies chargée du maintien de la paix en Chypre. »
C’est avec ces mots que le Conseil de sécurité de l’ONU établit le 3 mars 1964, par le biais de la Résolution 186, le UNFICYP, la force des Nations Unies chargée du maintien de la paix à Chypre. Ayant obtenu son indépendance de la Grande Bretagne en 1960, la République de Chypre reste déchirée entre la communauté grecque et la communauté turque. En 1964, la violence est déclenchée par une révolution des nationalistes turcs qui veulent s’opposer à un projet de l’amendement de la Constitution (Chiclet, 2007, p. 95s). C’est à ce moment que l’ONU intervient par la résolution 186 du 3 mars 1964 – et les casques bleus sont encore à cette heure présents sur le territoire.
L’opération de maintien de la paix en Chypre est une de 16 opérations de maintien de la paix qui sont en cours actuellement selon la Fiche d’informations – Opérations de maintien de la paix des Nations Unies (2015). On entend de temps en temps parler des « casques bleus » et des « opérations de maintien de la paix » dans les médias sans jamais savoir exactement qui ils sont et comment ils sont déployés. Cette incompréhension est d’autant plus étonnante au vu du fait que 118 792 personnes travaillent aujourd’hui au nom de l’ONU dans le cadre de ce type de missions, selon la fiche d’informations des Nations Unies (2015). Les opérations de maintien de la paix sont un outil de paix indispensable de l’ONU, existant d’une manière constante depuis les débuts de l’organisation. Selon Liégeois dans son article « Quel avenir pour les casques bleus et le maintien de la paix », le développement progressif des opérations a fait de l’ONU en 2014 le premier acteur militaire en termes d’opérations (2013, p.65). Or, elles ne sont ni mentionnées, ni prévues dans la Charte des Nations Unies (Kolb, 2008, p. 106). Face à cela, nous allons montrer ce qu’est une opération de maintien de la paix et son établissement. Nous nous intéresserons aussi aux acteurs directs de ces interventions, les casques bleus dans la dimension de leurs droits et le contenu de leur mission.
Les opérations de maintien de la paix – une définition
Il existe plusieurs définitions de la notion d’opération de maintien de la paix. Nous retiendrons ici la définition de Marrack Goulding, diplomate britannique, décrivant le maintien de la paix dans la manière suivante: « Opérations sur le terrain mises en place par les Nations Unies, avec le consentement des parties intéressées, pour aider à contrôler et résoudre les conflits entre les parties, placées sous la commande et contrôle des Nations Unies et financées collectivement par les Etats membres, l’effectif militaire et autre personnel ainsi que l’équipement tant mis à disposition volontairement par les Etats membres , agissant impartialement entre les acteurs et limitant le recours à la force au degré minimum nécessaire » (cité dans Hatto, 2006, p. 18).
Cette définition réunit les trois principes centraux du maintien de la paix, à savoir le consentement des parties, l’impartialité des opérations et l’interdiction du recours à la force sauf en cas de légitime défense. Elle invoque également la modalité de mise à disposition du personnel et des finances par les Etats membres. Il s’agit cependant d’une définition traditionnelle du peacekeeping, que certains, comme Hatto, ne jugent plus complètement conforme à la situation actuelle.
Le « peacekeeping traditionnel », aussi nommé « peacekeeping soft », consiste notamment à maintenir les cessez-les-feus et sécuriser avec une force d’interposition des zones tampons entre deux acteurs hostiles pour stabiliser le processus de la paix. Un tel besoin s’était manifesté lors de la première mission des Casques bleus armés en 1956, qui intervenait après la guerre de Suez, comme montré dans « Les premières années – Opérations de maintien de la paix ». L’UNFICYP à Chypre est un autre exemple de « peacekeeping soft », car la mission des casques bleus consiste surtout à surveiller la ligne de démarcation. Cette ligne coupe le pays en deux sur une longueur de 180 km et sépare la partie nord du pays, la République turque du nord de Chypre, non reconnue internationalement, de la partie sud, la République de Chypre unifiée (Chiclet, 2007, p. 95s). La ligne fut établie comme définitive en 1974, moment d’occupation de l’île par la Turquie (Drevet, 2010, p. 771). L’ONU élargit, à ce moment, le mandat des casques bleus, déjà présents sur le territoire de l’île. Leur devoir principal fut désormais la surveillance de la zone tampon entre les deux groupes hostiles (Chiclet, 2007, p. 96). Il est nécessaire de noter que cette modification de la mission initiale de 1964 est, tout comme la résolution initiale, adoptée par l’ONU par le biais nécessaire d’une autorisation du Conseil de Sécurité.
Le rôle du Conseil de sécurité et les trois principes centraux de maintien de la paix
Le rôle du Conseil de sécurité dans la création ou la modification d’une opération de maintien de la paix est particulièrement important. Pour la mise en place de toute opération, il faut une résolution prise par le Conseil. La résolution constituant donc la base juridique de cette dernière (Lagrange, 1999, p. 24). Après avoir examiné les différents aspects du conflit et avoir demandé le consentement à l’opération des acteurs intéressés, le Conseil de sécurité définit précisément le mandat des forces et détermine les effectifs de la mission (Le rôle du Conseil de sécurité – Opérations de maintien de la paix des nations Unies (2015)). D’après l’article 25 de la Charte des Nations Unies, une telle résolution oblige tous les Etats membres à l’accepter et à l’appliquer de par son caractère contraignant. Une fois la force établie et l’opération en cours, le Secrétaire général de l’ONU contrôle les casques bleus, mais il doit régulièrement présenter des rapports au Conseil (Kolb, 2009, p. 106), permettant ainsi au Conseil de sécurité une constante connaissance du déroulement de l’opération et a le pouvoir de la proroger ou y mettre fin.
A partir de cette base juridique plutôt formelle, trois principes centraux forment la base matérielle d’une opération et la dotent de sa légitimité : le consentement des parties intéressées, l’impartialité de l’ONU et de son effectif et, finalement, l’interdiction du recours à la force.
Le consentement des parties à la présence des casques bleus sur le terrain, est souvent considéré comme condition principale de la mission des casques bleus (). Dans la résolution 186 relative au conflit à Chypre, le Conseil de sécurité énonce expressément la condition du « consentement du gouvernement chypriote » pour la création d’une force armée. Ce principe important implique que si un Etat affecté retire son consentement au cours de l’opération, celle-ci doit être terminée et les casques bleus doivent quitter le territoire. Un tel cas s’est produit pendant une opération en Egypte en 1967 (Hatto, 2006, p. 19). Le deuxième pilier du maintien de la paix est l’impartialité des troupes de l’ONU. Celles-ci ne doivent ni interférer avec des affaires internes de l’Etat ni prendre parti dans conflit, mais doivent se contenter de l’interposition ou l’observation (Kolb, 2008, p. 107). Finalement, le troisième principe, selon lequel le recours à la force est interdit aux casques bleus, sauf en cas de légitime défense (Principes de base des opérations – Opérations de maintien de la paix des nations Unies (2015)).
La question du personnel et du financement : qu’est-ce que les casques bleus ?
Aujourd’hui, selon le Country contributions detailed by missions (August 2016), 1081 personnes, venant de 21 pays membres différents, demeurent affectées sur l’île chypriote en tant que personnel de l’ONU. Cette diversité de nationalités s’explique par le fait que l’effectif est fourni par les Etats membres des Nations Unies sur une base volontaire. Les soldats portent par ailleurs lors de la mission l’uniforme de leur pays respectif (Bettati, 2004, p. 115) ; seuls leurs casques bleus révèlent leur appartenance à la force de l’ONU.
On peut se demander pourquoi l’ONU ne dispose pas de sa propre force permanente, ce qui permettrait certainement une réaction beaucoup plus rapide à une crise ou un conflit. Néanmoins, comme expliqué dans Contingents militaires – Opérations de maintien de la paix des Nations Unies (2016), une force permanente, dont les moments d’interventions ne sont pas certains, qui doit être équipée et entrainée, représente une charge trop lourde en ce qui concerne les efforts d’administration et des coûts. L’ONU profite donc de l’infrastructure militaire existante de ses Etats membres.
En ce qui concerne la contribution des différents États membres, on constate un grand déséquilibre entre les pays pauvres, contributeurs majeurs de l’effectif, et les pays plus riches, qui se placent tout en bas du classement des pays contributeurs. Pour laisser parler les chiffres, selon le rapport nommé « Contributors per country to United Nations peacekeeping operations » (2016), en Août 2016, la France contribuait seulement, avec 867 personnes, au personnel des opérations alors que l’Éthiopie ou le Pakistan, qui figurent tout en haut du classement, contribuaient de 8326 et 6797 personnes au personnel respectivement. Certains auteurs comme Bettati et Liégeois lient cette constatation au remboursement mensuel forfaitaire par Casque bleu, qui peut constituer une véritable source financière pour les pays plus pauvres. Ces auteurs observent cette évolution avec une certaine inquiétude, et craignent la remise en cause de l’universalité des opérations et le risque d’envoyer des soldats mal équipés et guère peu entrainés aux opérations.
Quant au financement des opérations, nous pouvons constater le phénomène inverse à la contribution de l’effectif dans la mesure où les Etats membres les plus riches prennent en charge la plus grande part des dépenses. L’article 17 de la Charte, qui prévoit que l’Assemblée générale de l’ONU fixe le budget et la répartition des dépenses parmi les membres Etats, s’applique également au financement des casques bleus. Les pays les plus riches prennent la majorité des charges des coûts. Selon le rapport Financer les opérations – Opérations de maintien de paix des Nations Unies (2015), nous retrouvons en effet, parmi les dix contributeurs les plus importants, tous les membres permanents du Conseil de sécurité ainsi que le Japon, l’Allemagne, l’Italie, la Canada et l’Espagne. Le budget annuel des opérations augmente exponentiellement à partir des années 1990 : s’élevant en 1987 à 230 millions de dollars (Liégeois, 2013, p. 69), il totalise aujourd’hui 7,87 milliards de dollars (Fiche d’informations – Opérations de maintien de la paix des Nations Unies (2015)).
L’évolution vers un nouveau type d’opération de maintien de la paix
La mission des casques bleus en Chypre peut être désignée comme une mission de type « peacekeeping soft », donc une mission dans le sens traditionnel, visée par la définition du Goulding. Mais il faut constater que les enjeux de l’époque, dans laquelle la mission UNFICYP a été créée, ne sont plus les mêmes aujourd’hui. C’est surtout l’environnement opérationnel qui est de plus en plus marqué par des conflits intra-étatiques, donc des conflits internes au sein d’un seul Etat, et moins marqué par une opposition de deux Etats distincts et hostiles (Hatto, 2006, p. 27).
Ce développement a modifié le contenu des opérations de maintien de la paix, qui sont devenues des « opérations multidimensionnelles » (Liégeois, 2013, p. 70). Il est désormais inutile ou impossible de sécuriser la zone tampon entre les parties d’un conflit, car il faut aujourd’hui répondre en général aux défis qui résultent d’un éclatement interne d’un Etat et d’une fragmentation du pouvoir. La liste des taches du personnel devient donc de plus en plus longue, incluant des taches de « nation-(re)building » (Kolb, 2008, p. 107), comme la reconstruction de l’infrastructure, l’assistance au processus électoral, la formation des forces de la police locale, l’établissement des institutions démocratiques entre autres.
Un deuxième développement concerne l’extension du droit des casques bleus d’utiliser la force (Betatti, 2004, p. 113). D’après la définition susvisée et donc la conception traditionnelle, les casques bleus devraient limiter l’usage de la force à un minimum en l’exerçant seulement en cas de légitime défense. Néanmoins, nous avons pu constater dans les dernières années que le Conseil de sécurité a dans quelques cas doté les casques bleus de l’autorisation de recourir aux armes (le premier exemple d’une telle mission est L’ONUSOM II en Somalie) (Kolb, 2008, p. 108 ; Betatti, 2004, p. 113). Un tel mandat de « robust peace-keeping » doit être adopté par le Conseil de sécurité expressément, en précisant qu’il autorise les Casques bleus en vertu du chapitre VII de la Charte à utiliser la force armée au-delà de la légitime défense (Liégeois, 2013, p. 73). Ce nouveau type d’opération est lié étroitement à la problématique de la protection des civils, qui seule peut justifier le recours à la force. Comme le souligne Hatto dans l’interview « UN peacekeeping operations » (2013), la discussion sur ce sujet sensible est loin d’être terminée et il reste à trouver la meilleure solution pour faire face aux situations qui mettent en danger la population.
Conclusion
En 1988, trente-trois années après la première opération armée des casques bleus, le comité Nobel norvégien a décidé de décerner le prix Nobel de la paix à ceux-ci. Depuis, les missions et le contexte opérationnel ont changé, les casques bleus ont connus des succès, mais aussi des moments qui, dans l’esprit d’un grand public et de la presse, ont remis en cause leur capacité d’agir et à maintenir la paix. Cependant, il ne faut jamais oublier que les opérations de maintien de la paix constituent une activité militaire atypique et que certaines limites sont inhérentes à cette nature. Une opération des casques bleus est toujours « l’expression d’un compromis politique entre intérêts, conceptions et analyses des États membres du Conseil » (Liegeios, 2013, p. 67). Mais pour le dire avec les mots de Jean-Marie Guéhenno, ancien chef des casques bleus en tant que secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix, les casques bleus « vont là ou les autres ne veulent pas aller » (cité par Liégeois, 2013, p. 68); ils exécutent des opérations qui sont tellement coûteuses et longues qu’aucun pays ou autres organisations ne pourraient les mettre en œuvre. Les casques bleus sont donc indispensables. C’est à l’ONU, mais surtout aussi à l’engagement des pays membres, de faire tous les efforts possibles pour améliorer cet outil de la paix encore et d’assurer le bon déroulement des opérations.
Pour revenir une dernière fois à la mission UNIFCYP : en Novembre 2016, les présidents des deux entités de l’île se sont retrouvés pour négocier sous l’égide de l’ONU une réunification de l’île – l’objectif est un accord le plus tard au fin d’année (Les pourparlers de la dernière chance pour la réunification de Chypre, 2016). Nous devons attendre et voir si les parties vont réussir cet objectif. Mais il est possible, qu’après 52 ans de présence sur le territoire chypriote, la mission des casques bleus figure enfin parmi les missions terminées.
Bibliographie
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Hatto, R. (2006) ONU et maintien de la paix: Propositions de réforme: De l’agenda pour la paix au rapport Brahimi. Paris: l’Harmattan. Citation : « Field operations established by the United Nations, with the consent of the parties concerned, to help control and resolve conflicts between them, under United Nations command and control, at the expense collectively of the member states, and with military and other personnel and equipment provided voluntarily by them, acting impartially between the parties and using force to the minimum extent necessary. »
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